При обсуждений реформы правительства в России (вполне назревшей) нередко звучит мысль, что такая реформа должна носить конституционный характер и заключаться в переподчинении всех членов правительства непосредственно президенту, пост же премьера должен быть упразднен. По американскому образцу, обычно спешит добавить реформатор.

Еще до дискуссии о том, хорошо это или плохо, стоит напомнить ее участникам: если такая реформа будет осуществлена, она будет означать не столько следование иностранному образцу, сколько возврат к исторической российской системе, когда правительством руководил глава государства. Не менее (а пожалуй, даже более) эпохальной вехой стал бы в этом случае отказ от одного из самых живучих порождений советской власти – системы отраслевых министерств.

Поскольку эти истины ни в коей мере не являются расхожими, небесполезно дать соответствующую справку.

Правительственные учреждения, схожие с министерствами, возникли в России в конце XV – начале XVI вв. Первым из них был Казенный двор, упоминаемый с 1493 года, позже появились Посольский, Поместный, Земский, Бронный, Ямской, Каменных дел, Стрелецкий, Пушкарский, Разрядный, Разбойный, Судный, Челобитный, Счетный приказы, Оружейная палата и другие. В конце XVI в. были учреждены приказы по управлению регионами – Московский, Казанский, Сибирский и др. Главы правительства не было. Приказы находились в ведении Боярской думы, лишь дворцовые приказы (Конюшенный, Казенный, Большого дворца и т.д.) и приказ Тайных дел подчинялись прямо царю.

На первый взгляд кажется, что приказов многовато. Однако в большинстве приказов было всего по одному дьяку, в Посольском – до трех и лишь в Поместном – до 15. Каждый приказ занимал две-три комнаты.

После Смутного времени система приказов не осталась застывшей, шел постоянный творческий поиск, какие-то приказы упразднялись, возникали новые, например, Большого прихода, Аптекарский, Печатный, Полотняничный, Великороссийский, Малороссийский, Казачий и даже “Приказ, что на сильных бьют челом” (основан в 1619 году).

С ослаблением Боярской думы при Алексее Михайловиче (отце Петра I) приказы фактически все больше переподчинялись непосредственно царю.

Петр I создал систему из 12 коллегий (военной, вотчинной, иностранных дел, юстиц-коллегии и т.д.) по шведскому образцу. Позже добавилась 13-я, Малороссийская. Коллегии (по-нынешнему, министерства) подчинялись Правительствующему Сенату и, в теории, вместе составляли правительство, но Сенат постепенно превратился из правящего органа в контрольно-надзорный. С другой стороны, царь сохранил “дистанционное” управление коллегиями через свой Кабинет (первоначально задуманный как личная канцелярия).

В ходе екатерининских реформ 1775-1785 гг. коллегии были окончательно подчинены напрямую императрице. Их число сократилось до семи – в России плохо относились к раздуванию штатов. Это были коллегии Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Медицинская (!), Коммерц-коллегия, Почтовый департамент и Придворная контора. И все! Ни о каком главе правительства нет и речи.

Такое государственное устройство сохранялось с некоторыми вариациями более ста лет – практически до 1896 года (т.е. до Николая Второго!), а во многом и до 1905-го. При этом страна вела войны с внешними врагами (только с Турцией не менее пяти, не говоря уже о войне 1812 года) и внутреннюю, Кавказскую, утвердилась на Тихом океане, присоединила Среднюю Азию, провела Великие реформы, освободила Балканы, строила Транссиб. Отсутствие правительства в современном понимании не помешало (а может быть и помогло) финансовой реформе, железнодорожному буму, стремительному росту промышленности, банковской системы, акционерных обществ, развитию земств, кооперации, превосходной переселенческой политике, благотворительности, гибкому и асимметричному управлению иноверческими и инородческими окраинами.

Конечно, число министерств за столетие слегка выросло, до 11 (военное, морское, иностранных дел, внутренних дел, юстиции, финансов, двора и уделов, госконтроля, просвещения, земледелия и госимуществ, путей сообщения), а с 1802 года действовал такой орган как Комитет министров. Во главе его стоял председатель, но он не был главой правительства, “премьер-министром”, который формирует правительство и руководит им. Комитет был органом координации деятельности министерств при пересечении их компетенции, а не органом исполнительной власти.

“Основные государственные законы” Российской империи в редакции 23 апреля 1906 года сделали Россию конституционной монархией. Председатель Совета министров имел огромные права первого чиновника (и второго лица) государства, во многом направляя государственную политику – такими председателями были Витте, Столыпин, Коковцов, – однако министрами руководил и принимал их с докладами лично император. По закону правительство было ответственно не перед парламентом, как во Франции (т.е. не перед Думой), а перед монархом. Россия отличалась также и от США, где вообще не было (и нет) главы правительства. Одним из главных лозунгов российских либералов и кадетов было требование “ответственного министерства” – они хотели, чтобы правительство назначалось и утверждалось Думой и отвечало перед ней, что сделало бы царя декоративной фигурой.

Очень важное обстоятельство. Затраты на управление в Российской империи вплоть до ее гибели оставлись на удивление низки. С учетом малочисленности администрации и размеров страны, эффективность механизма управления была потрясающей. В справочнике “Весь Петербург” за 1916 год поименное перечисление всех без исключения государственных чиновников столицы с именами и отчествами заняло 79 страниц. При этом ¾ места занял персонал не собственно министерств и их ответвлений, а многочисленных обществ, театров, музеев, библиотек и прочих заведений (вроде Ботанического сада) с приставкой “императорский”, включая всю Академию наук и ее учреждения, персонал всех русских посольств и консульств во всех странах, всех государственных банковских учреждений, таможен, торговых палат, полицейских участков столицы, казенных предприятий, городского управления (включая ремесленные училища, богадельни и водопроводные станции), аппарата судов и прокурорского надзора, персонал таможен, вокзалов, товарных станций, геологических и изыскательских экспедиций. И нигде не забыты бухгалтера, канцеляристы, чертежники. И все вместе уместились на 79 страницах, где немало места заняли также адреса, телефоны, названия должностей, приемные часы, описание границ полицейских участков и прочая информация. Известен ли мировой истории другой пример столь экономной власти?

Но едва произошла большевистская революция и столица была перенесена в Москву, началось немыслимое. В Москве к 1920 году едва остался миллион жителей (причем чуть ли не треть составляли дети), а из взрослых 231 тыс. человек состояли на государственной службе (“совслужбе”) – четверть населения! Не на производстве, заметьте, в столице пролетарского государства! Только “совбарышень”, как тогда их называли, было сто тысяч. Где же они все служили? В главках (главных комитетах) – таких, как Главспичка, Главтабак, Главкожа, Главкрахмал, Главторф, Главтекстиль, Главтоп и других органах управления хозяйством. Летом 1920 года насчитывалось 49 главков. Большевики уверяли, что это вынужденная форма “государственного капитализма(!)”, которая отомрет с переходом к социализму. Главки формально не являлись правительственными учреждениями, но в действительности имели полномочия отраслевых наркоматов. Были и главки, прямо осуществлявшие большевистскую диктатуру, вроде Главкомтруда (Главного комитета по проведению всеобщей трудовой повинности).

Работали народнохозяйственные главки, естественно, плохо, их неэффективность была запрограммирована. Страна выжила не благодаря главкам, а благодаря теневикам того времени. Именно они наладили производство печек-буржуек, которые стали спасением для миллионов людей, и производство зажигалок в условиях отсутствия спичек, наладили с огромным размахом теневое производство мыла и дрожжей (очень важный продукт!), наладили поставку соли из Астраханской губернии и сахара – с сахарных заводов Киевской губернии. Причем сахар везли очень опасным путем вверх по Днепру до Смоленска, а оттуда в Петроград, Москву и Нижний Новгород – везли все время, кто бы ни был в это время у власти в Киеве – Рада или Скоропадский или Петлюра. У Главсахара это не получалось, а у теневиков получалось. Снабженцы Главтекстиля не могли обеспечить загрузку текстильных фабрик, а теневики умудрялись доставлять хлопок из Средней Азии несмотря на фронты, и лён из Могилевщины. Доставляли в огромных количествах кожи для пошива сапог. Везли каспийскую и архангельскую сельдь, бакинский керосин, везли табак и махорку. И конторские принадлежности для главков из Швеции! И даже чай из Китая! Сейчас даже трудно себе представить – чай из Китая во время гражданской войны – но это было.

В 1920-21 существовали планы превращения главков в полноценные наркоматы, но им не суждено было сбыться: был введен нэп и главки вмиг стали вопиюще не нужны. Однако, как писали большевистские теоретики, “принцип отраслевого управления хозяйством оказался жизненным не только в условиях гражданской войны, но и на последующих этапах социалистического строительства”. Сталин в беседе с Уэллсом объяснял непонятливому англичанину разницу между двумя хозяйственными системами: “Хозяйство в собственном смысле мало касается капиталистического государства, оно не в его руках. Наоборот, государство находится в руках капиталистического хозяйства”.

Большевики не могли допустить столь явную несуразицу. Уже в 1938 году в СССР насчитывалось свыше 20 отраслевых наркоматов, включая такие, как наркомат боеприпасов и наркомат зерновых и животноводческих совхозов. Но это были цветочки. 50 лет спустя, на закате СССР, в Москве насчитывалось 124 министерства и госкомитета СССР и РСФСР. Они вместе управляли территорией того же размера, какой в 1916 году управляло вдесятеро меньшее количество министерств, в них трудилось, думаю, примерно в тысячу раз больше чиновников, чем в 1916 году, и трудились так скверно, что тысячелетняя империя развалилась.

Сегодня рубрика “Правительство РФ и федеральные органы при правительстве” в справочнике “Москва” включает всего 56 позиций. 30 из них – министерства и госкомитеты. В списке все еще натыкаешься на Госкомрыболовство, Госкоматом и Спецстрой России, но в целом зрелище, по сравнению с советскими временами, куда более приличное. Правда, сохраняется самая тяжелая часть советского наследия – чудовищно раздутые штаты. Не до конца преодолено отраслевое управление, но, похоже, Россия на пути к этому. Путь же, как известно, состоит из последовательных шагов. Каким будет следующий?

Как устроено правительство США. Справка

Исполнительная ветвь (Executive Branch)

1. Президент Соединенных Штатов Америки /The President of the United States // Функции, полномочия и порядок избрания президента США определяет статья II Конституции <Constitution, U.S.>. Президент является главой государства <Head of State>, главой исполнительной власти <Chief Executive> и Верховным Главнокомандующим <Commander-in-Chief>. Он имеет право законодательной инициативы, может заключать и подписывать международные договоры, подлежащие ратификации Конгрессом, а также пользуется правом назначения высших должностных лиц – “по совету и с согласия” <“advice and consent”> Сената <Senate, U.S.>. Избирается коллегией выборщиков <electoral college>, в свою очередь избираемых всеобщим голосованием граждан <popular vote>. Статья II и Двадцать пятая поправка <Twenty-fifth Amendment> определяют порядок перехода полномочий и обязанностей президента страны в случае, когда он оказывается не в состоянии выполнять свои функции <Presidential succession>. Конституция предусматривает также возможность импичмента (отстранения от должности) <impeachment> президента. Вместе с тем президент является и лидером политической партии, от которой он был избран. Его политическое влияние способствует избранию членов его партии в Конгресс, на посты губернаторов штатов и в законодательные собрания штатов, а также в состав местных органов власти.
2. Вице-президент США /The Vice President // Второе должностное лицо в иерархии исполнительной власти США. Избирается одновременно с президентом США <President, U.S.> на 4-летний срок. Занимает президентский пост в случае смерти, серьезной болезни или отставки президента. Является председателем Сената США <President of the Senate, Senate, U.S.> за исключением случая, когда Сенату предстоит решать вопрос об импичменте <impeachment> президента США. Голос вице-президента при голосовании в Сенате учитывается лишь в том случае, если голоса разделились поровну. По приглашению президента вице-президент может участвовать в заседаниях кабинета министров и административных органов страны. На этот пост может быть избран гражданин США, отвечающий всем требованиям, которые предъявляются к кандидату на пост президента США.
3. Администрация Президента /Executive Office of the President // Руководящие подразделения исполнительной власти, подчиненные непосредственно президенту США и оказывающие ему помощь в выполнении им своих обязанностей. Администрация создана в 1939 по указу <executive order> президента Рузвельта <Roosevelt, Franklin Delano>. Составными частями Администрации являются (на 1993-94): Аппарат Белого дома <White House Office>, Административно-бюджетное управление <Office of Management and Budget (OMB)>, Экономический совет при президенте <Council of Economic Advisers>, Совет национальной безопасности <National Security Council>, Управление Торгового представителя <Office of the United States Trade Reprsentative>, Совет по охране окружающей среды <Council on Environmental Quality>, Управление по разработке политики в области науки и техники <Office of Science and Technology Policy>, Управление по национальной политике борьбы с наркотиками <Office of National Drug Control Policy>, Административное управление <Office of Administration>.

4. Аппарат Белого дома / White House Office // Секретариат, канцелярия, помощники президента <Assistant to the President>, пресс-служба и другие службы резиденции президента США – составная часть Администрации президента <Executive Office of the President>. Деятельностью аппарата руководит его глава <Chief of Staff to the President>.

5. Аппарат вице-президента Соединенных Штатов / Office of the Vice President of the United States // Административное управление при вице-президенте. Помогает вице-президенту в осуществлении его конституционных полномочий. В него входят советники вице-президента по вопросам национальной безопасности, внутренней политики и др., несколько советников и помощников супруги вице-президента. 6. Экономический совет при президенте /Council of Economic Advisers // Подразделение Администрации Президента США <Executive Office of the President>. Помогает президенту в подготовке различных документов, включая ежегодный “Доклад Президента по вопросам экономики” <Economic Report of the President>. Состоит из 3 профессиональных экономистов, назначаемых президентом “по совету и с согласия” <advice and consent> Сената <Senate, U.S.>. Изначально конгрессмены предпочитали видеть членами совета бизнесменов-практиков. Создан в 1946 с целью предотвращения возможной послевоенной депрессии.

7. Совет по охране окружающей среды /Council on Environmental Quality (CEQ) // Орган Администрации Президента США <Executive Office of the President>, созданный по Закону о национальной политике охраны окружающей среды 1969.

8. Совет национальной безопасности (СНБ) /National Security Council (NSC) // Орган в структуре Администрации Президента США <Executive Office of the President>, вырабатывающий рекомендации главе государства в области внешней и военной политики США. Председателем СНБ является президент США. Его постоянными членами являются вице-президент <Vice-President>, госсекретарь <Secretary of State> и министр обороны <Secretary of Defense>. Председатель Объединенного комитета начальников штабов <Chairman, Joint Chiefs of Staff> и директор ЦРУ <Central Intelligence Agency> являются советниками СНБ по военным вопросам и делам разведки соответственно, с правом совещательного голоса (СНБ определяет совместно с президентом направления деятельности разведывательного сообщества <Intelligence Community>). Другие официальные лица специально приглашаются президентом для консультаций. Совет создан по Закону о национальной безопасности 1947 года <National Security Act of 1947>. Деятельность и средства СНБ держатся в секрете даже от Конгресса <Congress, U.S.>. Начиная с 1960-х СНБ стал опираться на все более широкий аппарат, построенный по географическому и функциональному принципам и возглавляемый помощником президента по вопросам национальной безопасности <Assistant to the President for National Security Affairs>. При СНБ возникали и перестраивались межведомственные комитеты и подкомитеты. В 1980-е были созданы высшие межведомственные группы по внешней политике, по оборонной и разведовательной политике, по внешнеэкономической политике и экономике. В 1986 СНБ подвергся обвинениям в том, что он проводит тайные операции и превратился в “маленькое ЦРУ”, а также в том, что его сотрудники превышают свои полномочия.

9. Административное управление /Office of Administration // Центральное административное ведомство, составная часть Администрации Президента США <Executive Office of the President>. Образовано в 1977 и выполняет функции кадрового, финансового, информационного и вспомогательно-технического характера.

10. Административно-бюджетное управление (АБУ) /Office of Management and Budget (OMB) // Одно из основных подразделений Администрации Президента <Executive Office of the President>. Создано в 1921 как Бюджетное бюро <Bureau of the Budget>. Разрабатывает проект федерального бюджета на каждый год для представления на утверждение Конгресса США <Congress, U.S.>, контролирует исполнение бюджета. В состав ведомства входит Бюро федеральных закупок <Office of Federal Procurement Policy>. Сотрудничает с Министерством финансов <Department of the Treasury, U.S.> и Советом экономических консультантов <Council of Economic Advisers> в разработке налоговой политики.

11. Управление по национальной политике борьбы с наркотиками /Office of National Drug Control Policy // Подразделение Администрации Президента США <Executive Office of the President>, в задачи которого входит координация усилий федерального правительства, властей штатов и местных органов власти в борьбе с наркобизнесом и разработка общенациональной стратегии в этой области. Создано в 1988. Возглавляется директором, который назначается президентом США “по совету и с согласия” <advice and consent> Сената. Директор также консультирует президента страны по вопросам борьбы с наркобизнесом и контролирует деятельность федеральных агентств в этой области.

12. Управление по разработке политики в области науки и техники /Office of Science and Technology Policy // Подразделение Администрации Президента США <Executive Office of the President>. Создано по Закону о национальной политике, организационной работе и приоритетах в области науки и техники 1976 <National Science and Technology Policy, Organization, and Priorities Act of 1976>. Занимается анализом и оценкой различных аспектов науки и техники: консультирует президента, Административно-бюджетное управление <Office of Management and Budget (OMB)> и федеральные ведомства.

13. Управление представителя США на торговых переговорах /Office of the United States Trade Representative // Подразделение Администрации Президента США <Executive Office of the President>, в функции которого в соответствии с президентским распоряжением 1980 года и предшествовавшими ему законодательными актами входит формулирование и осуществление торгово-экономической политики США. Глава Управления в ранге посла пользуется правами члена Кабинета министров и подчиняется непосредственно президенту страны.

14. Департаменты (Министерства) <Departments>:

1. Торговли (Department of Commerce)
2. Сельского хозяйства (Department of Agriculture)
3. Обороны (Department of Defense)
4. Образования (Department of Education)
5. Энергетики (Department of Energy)
6. Здравоохранения и социальных служб (Department of Health and Human Services)
7. Министерство жилищного строительства и городского развития (Department of Housing and Urban Development)
8. Внутренних дел (Department of the Interior)
9. Юстиции (Department of Justice)
10. Труда (Department of Labor)
11. Госдепартамент (Department of State)
12. Транспорта (Department of Transportation)
13. Финансов (Department of the Treasury)
14. По делам ветеранов (Department of Veterans Affairs)