При обсуждений реформы правительства в России (вполне назревшей) нередко звучит мысль, что такая реформа должна носить конституционный характер и заключаться в переподчинении всех членов правительства непосредственно президенту, пост же премьера должен быть упразднен. По американскому образцу, обычно спешит добавить реформатор.
Еще до дискуссии о том, хорошо это или плохо, стоит напомнить ее участникам: если такая реформа будет осуществлена, она будет означать не столько следование иностранному образцу, сколько возврат к исторической российской системе, когда правительством руководил глава государства. Не менее (а пожалуй, даже более) эпохальной вехой стал бы в этом случае отказ от одного из самых живучих порождений советской власти – системы отраслевых министерств.
Поскольку эти истины ни в коей мере не являются расхожими, небесполезно дать соответствующую справку.
Правительственные учреждения, схожие с министерствами, возникли в России в конце XV – начале XVI вв. Первым из них был Казенный двор, упоминаемый с 1493 года, позже появились Посольский, Поместный, Земский, Бронный, Ямской, Каменных дел, Стрелецкий, Пушкарский, Разрядный, Разбойный, Судный, Челобитный, Счетный приказы, Оружейная палата и другие. В конце XVI в. были учреждены приказы по управлению регионами – Московский, Казанский, Сибирский и др. Главы правительства не было. Приказы находились в ведении Боярской думы, лишь дворцовые приказы (Конюшенный, Казенный, Большого дворца и т.д.) и приказ Тайных дел подчинялись прямо царю.
На первый взгляд кажется, что приказов многовато. Однако в большинстве приказов было всего по одному дьяку, в Посольском – до трех и лишь в Поместном – до 15. Каждый приказ занимал две-три комнаты.
После Смутного времени система приказов не осталась застывшей, шел постоянный творческий поиск, какие-то приказы упразднялись, возникали новые, например, Большого прихода, Аптекарский, Печатный, Полотняничный, Великороссийский, Малороссийский, Казачий и даже “Приказ, что на сильных бьют челом” (основан в 1619 году).
С ослаблением Боярской думы при Алексее Михайловиче (отце Петра I) приказы фактически все больше переподчинялись непосредственно царю.
Петр I создал систему из 12 коллегий (военной, вотчинной, иностранных дел, юстиц-коллегии и т.д.) по шведскому образцу. Позже добавилась 13-я, Малороссийская. Коллегии (по-нынешнему, министерства) подчинялись Правительствующему Сенату и, в теории, вместе составляли правительство, но Сенат постепенно превратился из правящего органа в контрольно-надзорный. С другой стороны, царь сохранил “дистанционное” управление коллегиями через свой Кабинет (первоначально задуманный как личная канцелярия).
В ходе екатерининских реформ 1775-1785 гг. коллегии были окончательно подчинены напрямую императрице. Их число сократилось до семи – в России плохо относились к раздуванию штатов. Это были коллегии Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Медицинская (!), Коммерц-коллегия, Почтовый департамент и Придворная контора. И все! Ни о каком главе правительства нет и речи.
Такое государственное устройство сохранялось с некоторыми вариациями более ста лет – практически до 1896 года (т.е. до Николая Второго!), а во многом и до 1905-го. При этом страна вела войны с внешними врагами (только с Турцией не менее пяти, не говоря уже о войне 1812 года) и внутреннюю, Кавказскую, утвердилась на Тихом океане, присоединила Среднюю Азию, провела Великие реформы, освободила Балканы, строила Транссиб. Отсутствие правительства в современном понимании не помешало (а может быть и помогло) финансовой реформе, железнодорожному буму, стремительному росту промышленности, банковской системы, акционерных обществ, развитию земств, кооперации, превосходной переселенческой политике, благотворительности, гибкому и асимметричному управлению иноверческими и инородческими окраинами.
Конечно, число министерств за столетие слегка выросло, до 11 (военное, морское, иностранных дел, внутренних дел, юстиции, финансов, двора и уделов, госконтроля, просвещения, земледелия и госимуществ, путей сообщения), а с 1802 года действовал такой орган как Комитет министров. Во главе его стоял председатель, но он не был главой правительства, “премьер-министром”, который формирует правительство и руководит им. Комитет был органом координации деятельности министерств при пересечении их компетенции, а не органом исполнительной власти.
“Основные государственные законы” Российской империи в редакции 23 апреля 1906 года сделали Россию конституционной монархией. Председатель Совета министров имел огромные права первого чиновника (и второго лица) государства, во многом направляя государственную политику – такими председателями были Витте, Столыпин, Коковцов, – однако министрами руководил и принимал их с докладами лично император. По закону правительство было ответственно не перед парламентом, как во Франции (т.е. не перед Думой), а перед монархом. Россия отличалась также и от США, где вообще не было (и нет) главы правительства. Одним из главных лозунгов российских либералов и кадетов было требование “ответственного министерства” – они хотели, чтобы правительство назначалось и утверждалось Думой и отвечало перед ней, что сделало бы царя декоративной фигурой.
Очень важное обстоятельство. Затраты на управление в Российской империи вплоть до ее гибели оставлись на удивление низки. С учетом малочисленности администрации и размеров страны, эффективность механизма управления была потрясающей. В справочнике “Весь Петербург” за 1916 год поименное перечисление всех без исключения государственных чиновников столицы с именами и отчествами заняло 79 страниц. При этом ¾ места занял персонал не собственно министерств и их ответвлений, а многочисленных обществ, театров, музеев, библиотек и прочих заведений (вроде Ботанического сада) с приставкой “императорский”, включая всю Академию наук и ее учреждения, персонал всех русских посольств и консульств во всех странах, всех государственных банковских учреждений, таможен, торговых палат, полицейских участков столицы, казенных предприятий, городского управления (включая ремесленные училища, богадельни и водопроводные станции), аппарата судов и прокурорского надзора, персонал таможен, вокзалов, товарных станций, геологических и изыскательских экспедиций. И нигде не забыты бухгалтера, канцеляристы, чертежники. И все вместе уместились на 79 страницах, где немало места заняли также адреса, телефоны, названия должностей, приемные часы, описание границ полицейских участков и прочая информация. Известен ли мировой истории другой пример столь экономной власти?
Но едва произошла большевистская революция и столица была перенесена в Москву, началось немыслимое. В Москве к 1920 году едва остался миллион жителей (причем чуть ли не треть составляли дети), а из взрослых 231 тыс. человек состояли на государственной службе (“совслужбе”) – четверть населения! Не на производстве, заметьте, в столице пролетарского государства! Только “совбарышень”, как тогда их называли, было сто тысяч. Где же они все служили? В главках (главных комитетах) – таких, как Главспичка, Главтабак, Главкожа, Главкрахмал, Главторф, Главтекстиль, Главтоп и других органах управления хозяйством. Летом 1920 года насчитывалось 49 главков. Большевики уверяли, что это вынужденная форма “государственного капитализма(!)”, которая отомрет с переходом к социализму. Главки формально не являлись правительственными учреждениями, но в действительности имели полномочия отраслевых наркоматов. Были и главки, прямо осуществлявшие большевистскую диктатуру, вроде Главкомтруда (Главного комитета по проведению всеобщей трудовой повинности).
Работали народнохозяйственные главки, естественно, плохо, их неэффективность была запрограммирована. Страна выжила не благодаря главкам, а благодаря теневикам того времени. Именно они наладили производство печек-буржуек, которые стали спасением для миллионов людей, и производство зажигалок в условиях отсутствия спичек, наладили с огромным размахом теневое производство мыла и дрожжей (очень важный продукт!), наладили поставку соли из Астраханской губернии и сахара – с сахарных заводов Киевской губернии. Причем сахар везли очень опасным путем вверх по Днепру до Смоленска, а оттуда в Петроград, Москву и Нижний Новгород – везли все время, кто бы ни был в это время у власти в Киеве – Рада или Скоропадский или Петлюра. У Главсахара это не получалось, а у теневиков получалось. Снабженцы Главтекстиля не могли обеспечить загрузку текстильных фабрик, а теневики умудрялись доставлять хлопок из Средней Азии несмотря на фронты, и лён из Могилевщины. Доставляли в огромных количествах кожи для пошива сапог. Везли каспийскую и архангельскую сельдь, бакинский керосин, везли табак и махорку. И конторские принадлежности для главков из Швеции! И даже чай из Китая! Сейчас даже трудно себе представить – чай из Китая во время гражданской войны – но это было.
В 1920-21 существовали планы превращения главков в полноценные наркоматы, но им не суждено было сбыться: был введен нэп и главки вмиг стали вопиюще не нужны. Однако, как писали большевистские теоретики, “принцип отраслевого управления хозяйством оказался жизненным не только в условиях гражданской войны, но и на последующих этапах социалистического строительства”. Сталин в беседе с Уэллсом объяснял непонятливому англичанину разницу между двумя хозяйственными системами: “Хозяйство в собственном смысле мало касается капиталистического государства, оно не в его руках. Наоборот, государство находится в руках капиталистического хозяйства”.
Большевики не могли допустить столь явную несуразицу. Уже в 1938 году в СССР насчитывалось свыше 20 отраслевых наркоматов, включая такие, как наркомат боеприпасов и наркомат зерновых и животноводческих совхозов. Но это были цветочки. 50 лет спустя, на закате СССР, в Москве насчитывалось 124 министерства и госкомитета СССР и РСФСР. Они вместе управляли территорией того же размера, какой в 1916 году управляло вдесятеро меньшее количество министерств, в них трудилось, думаю, примерно в тысячу раз больше чиновников, чем в 1916 году, и трудились так скверно, что тысячелетняя империя развалилась.
Сегодня рубрика “Правительство РФ и федеральные органы при правительстве” в справочнике “Москва” включает всего 56 позиций. 30 из них – министерства и госкомитеты. В списке все еще натыкаешься на Госкомрыболовство, Госкоматом и Спецстрой России, но в целом зрелище, по сравнению с советскими временами, куда более приличное. Правда, сохраняется самая тяжелая часть советского наследия – чудовищно раздутые штаты. Не до конца преодолено отраслевое управление, но, похоже, Россия на пути к этому. Путь же, как известно, состоит из последовательных шагов. Каким будет следующий?
Как устроено правительство США. Справка
Исполнительная ветвь (Executive Branch)
- Президент Соединенных Штатов Америки /The President of the United States // Функции, полномочия и порядок избрания президента США определяет статья II Конституции <Constitution, U.S.>. Президент является главой государства <Head of State>, главой исполнительной власти <Chief Executive> и Верховным Главнокомандующим <Commander-in-Chief>. Он имеет право законодательной инициативы, может заключать и подписывать международные договоры, подлежащие ратификации Конгрессом, а также пользуется правом назначения высших должностных лиц – “по совету и с согласия” <“advice and consent”> Сената <Senate, U.S.>. Избирается коллегией выборщиков <electoral college>, в свою очередь избираемых всеобщим голосованием граждан <popular vote>. Статья II и Двадцать пятая поправка <Twenty-fifth Amendment> определяют порядок перехода полномочий и обязанностей президента страны в случае, когда он оказывается не в состоянии выполнять свои функции <Presidential succession>. Конституция предусматривает также возможность импичмента (отстранения от должности) <impeachment> президента. Вместе с тем президент является и лидером политической партии, от которой он был избран. Его политическое влияние способствует избранию членов его партии в Конгресс, на посты губернаторов штатов и в законодательные собрания штатов, а также в состав местных органов власти.
- Вице-президент США /The Vice President // Второе должностное лицо в иерархии исполнительной власти США. Избирается одновременно с президентом США <President, U.S.> на 4-летний срок. Занимает президентский пост в случае смерти, серьезной болезни или отставки президента. Является председателем Сената США <President of the Senate, Senate, U.S.> за исключением случая, когда Сенату предстоит решать вопрос об импичменте <impeachment> президента США. Голос вице-президента при голосовании в Сенате учитывается лишь в том случае, если голоса разделились поровну. По приглашению президента вице-президент может участвовать в заседаниях кабинета министров и административных органов страны. На этот пост может быть избран гражданин США, отвечающий всем требованиям, которые предъявляются к кандидату на пост президента США.
- Администрация Президента /Executive Office of the President // Руководящие подразделения исполнительной власти, подчиненные непосредственно президенту США и оказывающие ему помощь в выполнении им своих обязанностей. Администрация создана в 1939 по указу <executive order> президента Рузвельта <Roosevelt, Franklin Delano>. Составными частями Администрации являются (на 1993-94): Аппарат Белого дома <White House Office>, Административно-бюджетное управление <Office of Management and Budget (OMB)>, Экономический совет при президенте <Council of Economic Advisers>, Совет национальной безопасности <National Security Council>, Управление Торгового представителя <Office of the United States Trade Reprsentative>, Совет по охране окружающей среды <Council on Environmental Quality>, Управление по разработке политики в области науки и техники <Office of Science and Technology Policy>, Управление по национальной политике борьбы с наркотиками <Office of National Drug Control Policy>, Административное управление <Office of Administration>.
4. Аппарат Белого дома / White House Office // Секретариат, канцелярия, помощники президента <Assistant to the President>, пресс-служба и другие службы резиденции президента США – составная часть Администрации президента <Executive Office of the President>. Деятельностью аппарата руководит его глава <Chief of Staff to the President>.
5. Аппарат вице-президента Соединенных Штатов / Office of the Vice President of the United States // Административное управление при вице-президенте. Помогает вице-президенту в осуществлении его конституционных полномочий. В него входят советники вице-президента по вопросам национальной безопасности, внутренней политики и др., несколько советников и помощников супруги вице-президента. 6. Экономический совет при президенте /Council of Economic Advisers // Подразделение Администрации Президента США <Executive Office of the President>. Помогает президенту в подготовке различных документов, включая ежегодный “Доклад Президента по вопросам экономики” <Economic Report of the President>. Состоит из 3 профессиональных экономистов, назначаемых президентом “по совету и с согласия” <advice and consent> Сената <Senate, U.S.>. Изначально конгрессмены предпочитали видеть членами совета бизнесменов-практиков. Создан в 1946 с целью предотвращения возможной послевоенной депрессии.
7. Совет по охране окружающей среды /Council on Environmental Quality (CEQ) // Орган Администрации Президента США <Executive Office of the President>, созданный по Закону о национальной политике охраны окружающей среды 1969.
8. Совет национальной безопасности (СНБ) /National Security Council (NSC) // Орган в структуре Администрации Президента США <Executive Office of the President>, вырабатывающий рекомендации главе государства в области внешней и военной политики США. Председателем СНБ является президент США. Его постоянными членами являются вице-президент <Vice-President>, госсекретарь <Secretary of State> и министр обороны <Secretary of Defense>. Председатель Объединенного комитета начальников штабов <Chairman, Joint Chiefs of Staff> и директор ЦРУ <Central Intelligence Agency> являются советниками СНБ по военным вопросам и делам разведки соответственно, с правом совещательного голоса (СНБ определяет совместно с президентом направления деятельности разведывательного сообщества <Intelligence Community>). Другие официальные лица специально приглашаются президентом для консультаций. Совет создан по Закону о национальной безопасности 1947 года <National Security Act of 1947>. Деятельность и средства СНБ держатся в секрете даже от Конгресса <Congress, U.S.>. Начиная с 1960-х СНБ стал опираться на все более широкий аппарат, построенный по географическому и функциональному принципам и возглавляемый помощником президента по вопросам национальной безопасности <Assistant to the President for National Security Affairs>. При СНБ возникали и перестраивались межведомственные комитеты и подкомитеты. В 1980-е были созданы высшие межведомственные группы по внешней политике, по оборонной и разведовательной политике, по внешнеэкономической политике и экономике. В 1986 СНБ подвергся обвинениям в том, что он проводит тайные операции и превратился в “маленькое ЦРУ”, а также в том, что его сотрудники превышают свои полномочия.
9. Административное управление /Office of Administration // Центральное административное ведомство, составная часть Администрации Президента США <Executive Office of the President>. Образовано в 1977 и выполняет функции кадрового, финансового, информационного и вспомогательно-технического характера.
10. Административно-бюджетное управление (АБУ) /Office of Management and Budget (OMB) // Одно из основных подразделений Администрации Президента <Executive Office of the President>. Создано в 1921 как Бюджетное бюро <Bureau of the Budget>. Разрабатывает проект федерального бюджета на каждый год для представления на утверждение Конгресса США <Congress, U.S.>, контролирует исполнение бюджета. В состав ведомства входит Бюро федеральных закупок <Office of Federal Procurement Policy>. Сотрудничает с Министерством финансов <Department of the Treasury, U.S.> и Советом экономических консультантов <Council of Economic Advisers> в разработке налоговой политики.
11. Управление по национальной политике борьбы с наркотиками /Office of National Drug Control Policy // Подразделение Администрации Президента США <Executive Office of the President>, в задачи которого входит координация усилий федерального правительства, властей штатов и местных органов власти в борьбе с наркобизнесом и разработка общенациональной стратегии в этой области. Создано в 1988. Возглавляется директором, который назначается президентом США “по совету и с согласия” <advice and consent> Сената. Директор также консультирует президента страны по вопросам борьбы с наркобизнесом и контролирует деятельность федеральных агентств в этой области.
12. Управление по разработке политики в области науки и техники /Office of Science and Technology Policy // Подразделение Администрации Президента США <Executive Office of the President>. Создано по Закону о национальной политике, организационной работе и приоритетах в области науки и техники 1976 <National Science and Technology Policy, Organization, and Priorities Act of 1976>. Занимается анализом и оценкой различных аспектов науки и техники: консультирует президента, Административно-бюджетное управление <Office of Management and Budget (OMB)> и федеральные ведомства.
13. Управление представителя США на торговых переговорах /Office of the United States Trade Representative // Подразделение Администрации Президента США <Executive Office of the President>, в функции которого в соответствии с президентским распоряжением 1980 года и предшествовавшими ему законодательными актами входит формулирование и осуществление торгово-экономической политики США. Глава Управления в ранге посла пользуется правами члена Кабинета министров и подчиняется непосредственно президенту страны.
14. Департаменты (Министерства) <Departments>:
- Торговли (Department of Commerce)
- Сельского хозяйства (Department of Agriculture)
- Обороны (Department of Defense)
- Образования (Department of Education)
- Энергетики (Department of Energy)
- Здравоохранения и социальных служб (Department of Health and Human Services)
- Министерство жилищного строительства и городского развития (Department of Housing and Urban Development)
- Внутренних дел (Department of the Interior)
- Юстиции (Department of Justice)
- Труда (Department of Labor)
- Госдепартамент (Department of State)
- Транспорта (Department of Transportation)
- Финансов (Department of the Treasury)
- По делам ветеранов (Department of Veterans Affairs)