Принятый Государственной Думой 23 ноября в первом чтении законопроект «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», а именно законы «Об общественных объединениях» и «О некоммерческих организациях» уже с момента своего внесения (8 ноября) стал предметом довольно горячего обсуждения. В нем поучаствовал и наш сайт.  Однако нам кажется важным  представить мнение заинтересованного специалиста - соучредителя общественной организации «Международный Институт гуманитарно-политических исследований», заместителя директора некоммерческой организации Национальная лаборатория внешней политики. - Globalrus.

Многие уважаемые организации («Международная амнистия», Центр развития демократии и прав человека, Институт прав человека и др.) и общественные деятели (Л.М.Алексеева, В.П.Лукин, Э.А.Памфилова и др.) осудили законопроект. Отметим, что он был внесен 15 депутатами из всех фракций Думы и принят 370 голосами. Оппозиционные фракции также поддержали его (фракция КПРФ заявила, что воздержится от голосования, но и против не выступила). Таким образом, парламентарии оказались почти единодушно «за», тогда как общественность (или, по крайней мере, довольно значительная ее часть) – «против».

Пояснительная записка к законопроекту мотивирует его разработку «отсутствием в законодательстве о некоммерческих организациях механизма контроля за их деятельностью» и необходимость такого механизма для «обеспечения стабильности гражданского общества и равенства всех субъектов права, действующих для достижения общественно-полезных целей и благ». Представляя законопроект палате, депутат А.Макаров подробно развивал второй тезис. По его мнению, законодательное установление правил контроля за деятельностью НКО устранит как почву для произвола чиновников, так и возможность злоупотреблений со стороны НКО.

В этих утверждениях присутствует как несомненная истина, так и столь же несомненное лукавство. И пояснительная записка, и депутат А.Макаров справедливо констатируют пробел в законодательстве. Однако само по себе наличие лакуны еще не является достаточно веским основанием для такой затратной меры, как издание федерального закона. Необходимо еще доказать, что отсутствие специально регулирующей тот или иной вопрос нормы так или иначе мешает людям жить или даже создает угрозу для общества. Эта сторона вопроса оказалась обойдена молчанием, хотя действия парламентариев доказывают, что они именно видят угрозу – случаи, когда законопроект через две недели после внесения проходит первое чтение и должен вступить в силу через месяц с небольшим, не так уж часты в парламентской практике.

Общественности пришлось реконструировать проблему, решение которой беспокоит все фракции Госдумы, из текста самого законопроекта. Даже беглый взгляд показывает, что законопроект направлен на сокращение размеров деятельности иностранных НКО на территории России. Более внимательное чтение позволяет уточнить, что законодатель намерен вовсе прекратить деятельность двух разновидностей зарубежных общественных структур. Во-первых, любых иностранных НКО, действующих в закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО). В этом нет ничего удивительного, если вспомнить, что все ЗАТО созданы вокруг военных либо полувоенных объектов. Экологическим организациям «Беллуна» там явно не место. Во-вторых, зарубежных НКО, созданных в форме учреждений и фондов. Именно таков смысл требования к иностранным НКО иметь свои структурные подразделения в России в форме общественных организаций – благотворительные фонды, учреждения, ассоциации, как правило, не имеют членства и создаются частными лицами, корпорациями, правительствами, партиями путем выделения имущества и средств, направляемых на поддержание гуманитарных программ. Трансформировать свои филиалы и представительства в общественные организации им не дадут как собственные уставы, так и здравый смысл - такое преобразование означало бы потерю контроля за расходованием своих денег. Для общественных организаций и объединений (как Greenpeace, например), данное требование особого значения не имеет.

Итак, законодатель считает угрозой для общества зарубежное финансирование общественной деятельности в России и преследует цель сократить его размеры. Размежевание между сторонниками и противниками законопроекта происходит по очень простому вопросу – хорошо или плохо общественному деятелю брать деньги на свою работу у иностранцев? Аргументация обеих сторон общеизвестна. В конечном счете, одна система доводов базируется на приоритете общечеловеческих ценностей, другая – на приоритете национальных интересов.

Положа руку на сердце, аргументы сторон убедительны только для тех, кто уже и без того придерживается той или иной базовой позиции. Для приверженца общечеловеческих ценностей какие-либо национальные ограничения на финансирование гуманитарной деятельности неправомерны и оскорбительны. Для сторонника национального государства, напротив, оскорбительно зарубежное участие в общественной жизни родной страны, чреватое вмешательством во внутренние дела. Именно поэтому спор вокруг законопроекта схож с диалогом глухих.

Между тем для большинства общественных деятелей вопрос о зарубежном финансировании носит не теоретический и не политический, а вполне практический, житейский характер и решается ситуативно. Ведь если вы искренне и всерьез обеспокоены решением некой общественной проблемы и достижением некой общественной цели, то вы возьмете необходимые вам средства у того, кто их дает. И при этом вы не будете думать о гражданстве благотворителя и преследуемых им собственных целях. Поэтому если законодатель не стремится нанести ущерб гражданскому обществу в России, ему следует озаботиться увеличением отечественных программ финансирования деятельности в области развития науки, культуры, образования, здравоохранения, распространения информации, средств массовой информации, культурного и научного обмена – всего того, что сегодня поддерживают иностранные спонсоры. А для этого законодателю прежде всего следует запросить информацию – сколько же все-таки денег зарубежные спонсоры ежегодно тратят на некоммерческие программы в России.

Парадоксально, но спорящие не знают, а какова, собственно, цена вопроса в масштабах всей страны, хотя каждый общественный деятель легко назовет размер зарубежного финансирования «своей» организации и его соотношение с отечественным. В дискуссии не приводились сведения об абсолютных размерах зарубежного финансирования общественной деятельности в России. Оценки роли, играемой для отечественного третьего сектора зарубежными деньгами, расходятся кардинально. По данным Института экономики города, иностранные пожертвования составляют 6,8% всех средств, потраченных в России на некоммерческие программы. По данным Института общественного развития, средства иностранных фондов в бюджетах некоммерческих организаций России занимают 22,7%. Отметим, что обе цифры опубликованы в двух авторитетных изданиях в один и тот же день («Эксперт», 14.11.05; «Коммерсант – Власть», 14.11.05).

Хотя имеющиеся сегодня у нас  данные и расходятся между собой в три раза, однако даже в самом неприятном для национального самолюбия случае более 75% общественной работы выполняется не на заморские доллары, евро и т.д., а на свои кровные рубли. Поэтому мы можем быть уверены, что из примерно полумиллиона работающих в России организаций третьего сектора подавляющее большинство даже не заметит каких-либо перемен в случае вынужденного ухода из страны иностранных благотворителей.

Однако в законопроекте есть нормы, которые затронут всех общественников, независимо от того, у кого они берут средства. Причем уже при первом знакомстве с документом бросаются в глаза нормы, по меньшей мере, бессмысленные.

Абсурдно требование к общественным объединениям, действующим без образования юридических лиц, уведомлять ФРС о своем существовании – ведь никаких санкций к тем из них, кто нарушит предписание закона, принято быть не может.

Установление в качестве оснований для отказа в регистрации НКО экстремистской деятельности и отмывания криминальных доходов предполагает либо сверхчеловеческую проницательность работников Росрегистрации, с первого взгляда читающих сокрытое в сердцах, либо использование ими арсенала спецслужб. Поскольку Росрегистрации нет в списке органов, имеющих право вести оперативно-розыскную деятельность, приходится предполагать первое. Тут законодатель заблуждается – ничего сверхестественного в чиновниках-регистраторах нет.

Недоумение вызывает предоставление права проверять финансово-хозяйственную деятельность НКО все той же Росрегистрации – она укомплектована вовсе не ревизорами с аудиторами, любая налоговая инспекция с проверкой справится гораздо лучше.

Удивляет идея проверки деятельности НКО, в том числе финансово-хозяйственной, на предмет ее соответствия уставным целям. Если организация не нарушает действующих законов, не отмывает преступные доходы и т.д., то соответствие ее деятельности уставным целям должно беспокоить не государство, а тех, кто финансирует ее работу – это же их деньги пропадают.

Принятие парламентом законопроекта в первом чтении означает признание того, что закон по данному предмету вообще нужен, и одобрение общей концепции проекта. Проявленное Госдумой единодушие не оставляет места сомнениям – законопроект скоро станет законом. Что же можно рекомендовать парламентариям?

Безусловно, при подготовке ко второму чтению абсурдные нормы из проекта следует убрать. Необходимо отточить формулировки. Так, среди оснований для ликвидации НКО фигурируют «действия, способствующие легализации денежных средств, полученных противоправным путем»? Это более чем странная новация. Уголовный кодекс РФ знает такие преступления, как «легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных другими лицами преступным путем» и «легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных лицом в результате совершения им преступления». Но действия, способствующие отмыванию – это что? это как?

И самое главное – запросить и получить сведения о размерах зарубежного финансирования некоммерческой деятельности в России и на основе достоверной информации гарантировать (возможно, через подготовку поправки к бюджету) его адекватную замену. В особенности следует позаботиться о финансировании научных исследований.